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Enchère sur le 700 aux Etats-Unis : qui sont les vainqueurs de la bataille pour le dividende numérique ?

3 avril 2008

Le 18 mars dernier s’est clos au Etats-Unis l’enchère n°73 sur le dividende numérique. La FCC (Federal Communications Commission) a vendu pour plus de 19 milliards de dollars de licences dans une bande de fréquence libérée par la transition de la diffusion de la télévision d’un mode analogique vers un mode numérique. Verizon Wireless et AT&T ont acquis à eux seuls 16 milliards de dollars de licences. Historique par son montant, cette enchère l’était aussi par les objectifs que la FCC y avait associés. Ce dossier se propose de retracer le déroulement de l’enchère n°73 et d’en analyser les résultats.

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Le dividende numérique : une occasion unique pour la FCC de dynamiser l’industrie de la téléphonie mobile

Aux Etats-Unis, la transition vers la télévision numérique va libérer définitivement en février 2009 une bande de fréquence d’une largeur de 108 MHz dans la bande 698-806 MHz plus communément appelée « bande des 700 ». Une partie de cette bande a déjà été réallouée par enchère en 2002 et 2003 (blocs jaunes sur le schéma ci-dessous) et c’est finalement une portion de 62 MHz (blocs blancs) qui a été l’enjeu des enchères qui se sont déroulées au début de cette année.

Source FCC

Pour comprendre le déroulement et les enjeux de cette nouvelle enchère, il est important de rappeler que jusqu’à très récemment, le marché américain de la téléphonie mobile était un marché contrôlé de manière unilatérale par les grands opérateurs téléphoniques dont principalement Verizon Wireless et AT&T. Lors de la dernière grande phase d’attribution de licences mobiles, la FCC avait en effet autorisé les acquéreurs des licences à opérer un contrôle total sur l’offre de terminaux pouvant accéder à leurs réseaux ainsi que sur les applications pouvant y être téléchargées. Cette mainmise a rapidement entraîné le retard des Etats-Unis par rapport aux autres pays en termes d’offre et de qualité des services proposés aux utilisateurs. La FCC a donc vu dans cette nouvelle enchère l’opportunité unique de relancer la concurrence dans le secteur et de permettre ainsi aux Etats-Unis de rattraper leur retard. Elle a donc associé aux licences proposées des règles inédites d’utilisation sensées favoriser l’arrivée de nouveaux entrants dans le secteur, qu’ils soient opérateurs, fournisseurs de services ou bien encore constructeurs.

Le plan d’allocation des fréquences libérées a été décidé en juillet 2007 par la FCC. La bande nouvellement attribuée a été décomposée en cinq blocs. Ces blocs se différencient les uns des autres par l’étendue géographique des licences qui leur sont associées ainsi que par les conditions de mise en place et d’utilisation des réseaux déployés sur ces licences.

  • Le bloc D est le seul bloc auquel est associée une licence nationale. Selon les conditions imposées par la FCC, le titulaire de cette licence se voyait dans l’obligation de participer à un partenariat avec la Sécurité Publique. La FCC voyait dans cette licence nationale et ce partenariat l’opportunité, en cas de catastrophe majeure (comme Katrina ou le 11 septembre), de profiter d’un réseau national permettant de gérer de manière plus efficace la coordination des services de secours.
  • Les blocs A, B et E avaient pour vocation de favoriser le développement d’opérateurs régionaux. Les blocs A et E ont été attribués selon un découpage géographique en 176 zones. Ce découpage a été de 734 zones pour le bloc B (donc 734 licences). L’intérêt de ce découpage était de rendre le spectre accessible à des opérateurs mobiles régionaux ou locaux qui n’auraient pas eu les moyens d’enchérir sur des licences nationales. Grâce à ce type de licence, la FCC souhaitait résoudre le problème toujours très présent aux Etats-Unis des zones blanches, et permettre l’accès à tous aux services mobiles.
  • Enfin, le bloc C a été alloué sous la forme de 12 licences géographiques (schéma ci dessous).
Source FCC

Ce bloc, par sa largeur importante de 22MHz et son découpage géographique en seulement douze zones a naturellement été la cible privilégiée des grands opérateurs nationaux qui y ont vu l’occasion unique de pouvoir déployer un réseau mobile haut débit à l’échelle nationale répondant aux exigences, notamment en termes de débits, de la prochaine génération de services (4G). De son côté, la FCC a souhaité, grâce à ce bloc, créer un « third pipe » dans le monde du haut débit, déjà servi aux Etats-Unis par les technologies DSL/fibrée et câblée. Elle y a vu surtout la possibilité de remédier au retard des Etats-Unis dans leur offre de services mobiles et de répondre à l’intérêt croissant des consommateurs pour les services hauts débits mobiles. Elle a donc décidé, soutenue par des acteurs majeurs comme Google, d’imposer des conditions inédites d’ouverture aux applications et terminaux pouvant accéder aux réseaux déployés sur les fréquences de ce bloc. Cette décision a rapidement provoqué l’inquiétude des opérateurs nationaux à l’image de Verizon Wireless qui a porté plainte en septembre 2007 à l’encontre de la FCC pour des conditions de licence que la compagnie a jugées anticonstitutionnelles.

A chacun de ces blocs a été attribué un prix de réserve agrégé, correspondant au montant agrégé des enchères sur le bloc, montant en deçà duquel la FCC annule l’enchère. A titre d’exemple, les enchères sur le bloc D n’ont pas permis d’atteindre le prix de réserve fixé ; ce bloc sera donc remis aux enchères ultérieurement. Les conditions d’implémentation et d’utilisation de la licence seront modifiées et très probablement assouplies.

Google : figure emblématique de l’ouverture voulue par la FCC

Le géant de l’Internet a effectué un lobbying très médiatisé au cours de l’été 2007 pour que la FCC impose, malgré l’opposition des opérateurs nationaux, l’ouverture du futur réseau du bloc C. Google a également déclaré être prêt à investir 4.6 milliards de dollars dans l’acquisition des futures licences de ce bloc. Cette annonce a laissé entendre que la firme serait prête à se positionner en nouvel opérateur, concurrent direct des opérateurs nationaux. En parallèle, la société a créé une nouvelle plateforme, Android, en collaboration avec plus d’une trentaine d’acteurs réunis sous l’appellation « Open Handset Alliance ». Google a réussi à rassembler autour de son projet une large communauté de développeurs, d’équipementiers (Intel, Qualcomm…) ainsi que de constructeurs (HTC, Motorola, LG…). Plus surprenant, l’Alliance a également compté dès sa création les opérateurs mobiles américains T-Mobile et Sprint (3ème et 4ème opérateurs nationaux). La vocation de cette plateforme totalement ouverte est, selon Google, de dynamiser l’innovation de l’industrie mobile. L’action de Google s’est donc parfaitement inscrite dans les plans de la FCC, à savoir le développement et l’optimisation de l’Internet mobile en dynamisant la concurrence dans le secteur. AT&T et Verizon Wireless n’ont pas souhaité au départ participer au projet développé par Google. Comprenant sans doute rapidement qu’en acquérant le bloc C, il n’aurait d’autre choix que d’accepter la nouvelle plateforme sur ses terminaux, Verizon Wireless a décidé en décembre de se rapprocher de l’Alliance en déclarant s’engager dans la distribution sur son réseau de terminaux équipés d’Android.

AT&T trouve une alternative aux conditions d’ouverture imposées par la FCC

En octobre 2007, AT&T, premier opérateur mobile américain, a surpris en rachetant pour 2.5 milliards de dollars les licences détenues jusqu’alors par Aloha Partners qui était le propriétaire le plus important de licences dans la bande des 700 MHz. La compagnie possédait en effet plus d’une centaine de licences sur un bloc de 12 MHz dans la partie inférieure de la bande (bloc C), licences couvrant 196 millions d’utilisateurs potentiels. 72 des 100 plus importants marchés étaient couverts par ces droits. L’opérateur a racheté ces licences au prix d’$1.06/MHZ/POP (coût du MHz par habitant de la zone couverte par la licence), soit près de trois fois les prix de réserve que la FCC avait prévus pour les blocs A et B de la future enchère. Un des principaux intérêts de ce rachat, au-delà d’avoir positionné AT&T comme un acteur de premier plan dans la bande des 700 MHz, est d’avoir permis à l’opérateur de se soustraire aux conditions drastiques d’ouverture imposées par la FCC pour les enchères qui allaient s’ouvrir. A la suite de ce rachat, la possibilité d’un engagement d’AT&T dans les enchères a été sérieusement remise en question. Il est apparu cependant clair que l’intérêt de l’opérateur ne se situait pas dans le bloc C mais plutôt dans le bloc B, qui était directement adjacent à la bande qu’il venait d’acquérir et qui lui permettrait de simplement compléter sa couverture.

19,6 milliards de dollars pour 1090 licences

Source http://www.wirelessstrategy.com

L’enchère n°73 s’est officiellement ouverte le 24 janvier dernier et s’est achevée le 18 mars sur le montant record de 19.6 milliards de dollars, largement au-delà des ambitions du Congrès américain qui prévoyait d’en obtenir une dizaine de milliards de dollars. Quatre blocs parmi les cinq proposés ont atteint les prix de réserve fixés par la FCC. Seul le bloc D n’a pas trouvé preneur lors de cette enchère. Certains Commissaires de la FCC évoquent des conditions sans doute trop strictes et appellent à l’établissement rapide de nouvelles règles de déploiement et d’utilisation de la licence qui devrait être remise aux enchères, comme nous l’avons déjà mentionné, dans les mois à venir.

Source http://www.wirelessstrategy.com

Les grands vainqueurs de cette enchère ont été Verizon Wireless et AT&T qui à eux seuls ont remporté pour 16 milliards de dollars de licences.

  • Verizon Wireless a remporté 7 des 12 licences du bloc C. Cette acquisition permet à l’opérateur de jouir d’une couverture complète de la partie continentale des Etats-Unis pour la mise en place de son futur réseau haut débit mobile. Verizon Wireless a également acquis 25 licences du bloc A et 77 licences du bloc B. Il a remporté les deux licences les plus chères du bloc A, New York et Los Angeles, ainsi que quinze licences du top 20. En ce qui concerne le bloc B, Verizon Wireless a obtenu les licences de Los Angeles, Chicago et Miami. Rappelons que la licence de Chicago fut la plus valorisée de l’enchère avec un prix de $9.19/MHz/pop.
  • Comme prévu, AT&T s’est positionné uniquement sur le bloc B. L’opérateur a remporté 227 licences sur ce bloc dont la plus chère, New York, ainsi que 35 licences du top 40. A l’issue de cette enchère, AT&T possède quasiment 100% des 200 principaux marchés américains. Combinées au spectre racheté à Aloha Partners, les licences de l’opérateur couvrent actuellement 95% de la population américaine. Grâce à cette acquisition, AT&T pourra en effet couvrir des marchés qui ne l’étaient pas par les licences qu’il avait acquises auprès d’Aloha Partners. On peut citer notamment Seattle, Portland ou encore Salt Lake City. AT&T se voit néanmoins privé sur le bloc B d’un marché de poids, Miami, qu’il a concédé à Verizon Wireless. Il est cependant très probable que la société soit actuellement en relation avec Harbor Wireless, qui avait à l’origine remporté face à Aloha Partners la licence du bloc C sur ce marché.
  • Echostar (opérateur de télévision par satellite) a créé la surprise en remportant 168 des 176 licences du bloc E. On s’attendait à une concurrence plus serrée avec l’équipementier Qualcomm qui ne remporte au final que 5 licences du bloc E. Etant donné sa configuration en un bloc et non en une paire comme les blocs C et B et A, le bloc E est difficilement utilisable dans un mode de communication à deux voies. Il est donc peu envisageable d’implémenter sur ce bloc un service de voix. Il est très probable qu’Echostar développe un tout nouveau service de Video On Demand en complément de l’offre que la société propose déjà. Qualcomm devrait quant à lui utiliser ses nouvelles acquisitions pour compléter la couverture de son application MediaFlo, service de télévision mobile broadcastée.
  • Grand absent des résultats de cette enchère, Google n’a remporté aucune licence. Il est très probable que ce soit cependant lui qui ait effectué la toute première enchère sur le bloc C, enchère qui était au-dessus du prix de réserve. Verizon Wireless aurait par la suite proposé une offre supérieure pour s’assurer l’obtention des licences. On sait en effet aujourd’hui que seuls deux acteurs se sont positionnés sur les licences continentales du bloc C. Il semble donc clair que le seul objectif de Google dans cette enchère ait été de s’assurer du maintien des conditions d’ouverture du futur réseau. Ces conditions auraient en effet été abandonnées par la FCC si le prix de réserve sur le bloc n’avait pas été atteint. En faisant cette première enchère, Google s’assurait un avenir dans le monde de la téléphonie mobile.

La FCC se déclare satisfaite des résultats de cette enchère, les spécialistes et les particuliers sont plus critiques

Kevin J.Martin, Chairman de la FCC, estime que cette enchère a été un réel succès. Il a déclaré en effet qu’elle a créé des opportunités pour les nouveaux entrants à une échelle nationale ainsi que sur les marchés ruraux. Il a insisté sur le fait que, si on exclut les acteurs nationaux traditionnels, 99 participants ont remporté près de 69% des 1090 licences. Il a souhaité ici mettre en évidence l’arrivée de nouveaux entrants dans le secteur qui devraient redynamiser la concurrence. Le succès d’Echostar a été présenté comme l’exemple type de l’arrivée d’un nouvel entrant d’envergure nationale. Il s’est également déclaré satisfait de constater que toutes les conditions sont réunies aujourd’hui pour le développement d’un « third pipe » dans le monde du haut débit. Il s’est enfin félicité d’être parvenu à imposer les conditions d’ouverture définies sur le bloc C ainsi les conditions particulièrement strictes de couverture des futurs réseaux.

Les spécialistes ont perçu avec un regard plus critique les récents résultats. Ils constatent tout d’abord à regret l’absence d’un nouvel entrant majeur. Ils craignent que le paysage général de la téléphonie mobile ne soit pas à terme modifié en profondeur puisqu’à l’issue de cette enchère, seuls Verizon Wireless et AT&T ont aujourd’hui la capacité de déployer à l’échelle nationale les réseaux supportant la prochaine génération de services hauts débits mobiles. Bien qu’Echostar possède à présent une couverture quasi nationale, il est peu probable que la société propose un service de voix et se positionne en concurrent des deux géants. Verizon et AT&T n’auront donc pas à faire face à la concurrence d’un troisième acteur dans le monde du haut débit mobile et on craint qu’ils ne patientent un certain temps avant de déployer leurs futurs réseaux.

A ceux qui déplorent l’échec de celui qui s’était positionné comme un des seuls concurrents potentiels de Verizon Wireless et d’AT&T, les responsables de Google répondent au contraire que cette enchère fut pour eux un succès. La société insiste en effet, et à raison, sur le fait que Verizon Wireless devra ouvrir son futur réseau, ce qui devrait à terme se généraliser à l’ensemble des opérateurs mobiles. Finalement, la stratégie d’entrée de Google dans le monde de la mobilité est aujourd’hui claire. La compagnie souhaite imposer sa plateforme, Android, sur l’ensemble des terminaux utilisables en mobilité, que ce soit sur des réseaux privés ou des réseaux ouverts (type Wi-fi). Cette volonté a récemment été confirmée par l’implication de Google auprès de Microsoft dans son combat pour l’accès libre aux « white spaces », sans licence, à la manière du Wi-fi. Google a ainsi déclaré proposer sur le marché en 2009 de nouveaux terminaux mobiles équipés d’Android fonctionnant sur ces nouvelles bandes libres.

Finalement, le bilan de cette enchère apparaît plutôt mitigé. Bien que les acquisitions d’AT&T et de Verizon Wireless soient la promesse du déploiement d’un futur réseau haut débit mobile, le manque de concurrence confirmé par cette enchère pourrait ralentir, au détriment du consommateur américain, le développement de la prochaine génération de leurs réseaux. Malgré tout, le travail réalisé par Google depuis près d’un an augure du déploiement, à terme, d’une nouvelle génération particulièrement riche de services et d’offres grâce à la communauté qu’il a su rassembler dans l’Open Handset Alliance. Les consommateurs américains peuvent continuer à placer aujourd’hui leurs espoirs dans l’effort que poursuit Google dans la White Space Coalition aux côtés de Microsoft, d’Intel ou bien encore de Dell, auprès de la FCC pour l’ouverture des réseaux qui seront déployés à l’avenir.

Gaëtan GACHET

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